Die Energiewende ist ein Wendemanöver in vielen Schritten. Einer davon muss der Ausbau von Photovoltaik-Freiflächenanlagen (PV-FFA) sein. Das fordert der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW), der nach eigenen Angaben über 1.900 Unternehmen vertritt, in seinem Positionspapier "Die Energiewende braucht einen PV-Boom. Die Photovoltaik-Strategie des BDEW".

In seinem Positionspapier, das im Mai 2021 veröffentlicht wurde, schreibt der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft, dass ein beschleunigter Ausbau der Photovoltaik "eine notwendige Voraussetzung für eine erfolgreiche Energiewende auf dem Weg zur Klimaneutralität sei.

Mit seiner PV-Strategie stelle der Branchenverband "Maßnahmen und Instrumente" dar, mit denen sich der für die Energiewende nötige PV-Zubau beschleunigen lasse. Demnach sei es möglich, das Ausbauziel bis 2030 auf mindestens 150 Gigawatt (GW) zu erhöhen, was einem jährlichen Zubau von mindestens 10 GW bis 2030 entspreche. Dafür sei jedoch ein strukturiertes und konsistentes Ausbaukonzept von großer Bedeutung.

Weil der beschleunigte Ausbau der Photovoltaik nicht ohne die aktive Beteiligung der Bürger*innen gelänge, schlage der BDEW für Freiflächenanlagen attraktive kommunale Beteiligungsmöglichkeiten vor. Innovative Technologien und Konzepte könnten demnach die Akzeptanz von Freiflächenanlagen der Bürger*innen steigern und die Flächenkonkurrenz senken, zum Beispiel mit dem Konzept Agri-Photovoltaik.

Der Ausbau von PV-Freiflächenanlagen sei laut BDEW massiv zu forcieren. Das ginge nicht ohne die Erschließung weiterer Flächen. Um die sogenannten benachteiligten Gebiete für Solarparks nutzbar zu machen, müsste eine bundeseinheitliche Regelung entwickelt werden.

Deutschland und Europa wollen klimaneutral werden. Dazu müsse, so schreibt der BDEW in seinem Positionspapier weiter, die europäische Volkswirtschaft dekarbonisiert werden. Das wiederum gelänge nur mit Erneuerbaren Energien (EE). EE-Strom werde die Dekarbonisierung aller Sektoren nicht nur ermöglichen, sondern beschleunigen.

Erneuerbaren Energien werden die Energieversorgung von morgen sein. Dazu müsse die Photovoltaik intensiver aus energiewirtschaftlicher Sicht bewertet werden, fordert der BDEW. Die Bundesregierung wolle gemäß EEG 2021 die Photovoltaik in den kommenden Jahren auf 100 Gigawatt annähernd verdoppeln. Das klinge zwar ambitioniert, reiche laut dem Branchenverband aber kaum aus, um das europäische und das verschärfte nationale Klimaziel für 2030 zu erreichen.

Nicht zu vergessen sei, dass man bereits heute Voraussetzungen schaffe, um den PV-Ausbau auch nach 2030 ambitioniert fortzuführen. Laut Berechnungen des BDEW brauche man zur Umsetzung des europäischen Green Deal in Deutschland auf mindestens 150 GW Solarenergie, die bis 2030 benötigt werden würden.

Ende 2020 seien in Deutschland etwa 2 Millionen PV-Anlagen mit einer Gesamtnennleistung von 53 GW installiert gewesen. Um das genannte BDEW-Ziel zu verwirklichen. Sei demnach ein durchschnittlicher jährlicher Zubau von mindestens 10 GW Photovoltaik netto bis 2030 notwendig.

Das gelinge aber nur, wenn wir alle technisch ausgereiften Konzepte zur Gewinnung von Solarenergie nutzen: Freiflächenanlagen (mit Agri-PV), Dachanlagen und innovative Konzepte wie Floating-PV oder Building-Integrated-PV. Diese sollten deshalb schrittweise in den Regelausschreibungen berücksichtigt werden, fordert der BDEW.

Auch wenn das gerade beschlossene EEG 2021 sinnvolle Regelungen enthalte, so verkompliziere es laut BDEW mit einer Vielzahl von Schwellen- und Grenzwerten noch immer die Förderbedingungen für die Erneuerbaren Energien.

Die Photovoltaik sei demnach auf heute 53 GW ausgebaut worden – zugleich gebe es einen bemerkenswerten Fortschritt bei Wirkungsgrad und Kosten. Dennoch fehle es beim Ausbau an Dynamik.

Daher empfiehlt der BDEW zum Ausbau der PV, insbesondere der PV-Freiflächenanlagen:

• Das Ausbauziel von 100 GW installierter Leistung PV im Jahr 2030 müsse auf mindestens 150 GW erhöht werden. Das brauche begleitende Maßnahmen, insbesondere Rahmenbedingungen für einen zügigen Netzausbau.
• Die Ausschreibungsvolumina für größere PV-Dach- und Freiflächenanlagen müssten auf jeweils mindestens 5 GW pro Jahr erhöht werden.
• Innovative Anlagenkonzepte wie Agri-PV, gebäudeintegrierte PV und schwimmende Solarparks (Floating-PV) sowie hybride PV-Anlagen zur Flexibilisierung (z. B. mit Speichern) müssten in der Regelausschreibung berücksichtigt werden.
• Der Zielerreichungsbeitrag von Anlagen, die ohne Förderung außerhalb der Ausschreibungen errichtet würden, beispielsweise in der sonstigen Direktvermarktung, über PPA oder zur Eigenversorgung, sei schwer vorherzusagen. Da dem marktgetriebenen Ausbau dem BDEW zufolge aber eine wachsende Bedeutung zukomme, könne perspektivisch eine dosierte Reduzierung der Ausschreibungsvolumina für klassische Freiflächenanlagen in Erwägung gezogen werden – vorausgesetzt, der Anteil der Neubauprojekte außerhalb der Ausschreibungen nehme zu.

Der BDEW betont in seinem Positionspapier, dass der verstärkte Ausbau der Photovoltaik und der zugehörigen Netzinfrastruktur auch die Akzeptanz und Beteiligung der Bürger*innen brauche. Solaranlagen stünden demnach für eine dezentrale und verbrauchsnahe Energiewende. In ihnen sähe ein Großteil der Bürger*innen Positives. Die aktuell hohe Akzeptanz gelte es künftig nicht nur zu bewahren, sondern zu steigern und sogar in aktive Beteiligung umzuwandeln.

Bei der Photovoltaik müsse man zwischen großen Freiflächenanlagen und Aufdachanlagen unterscheiden, da sie auf unterschiedlich auf den Menschen und die Umwelt wirken würden, schreibt der BDEW weiter.

• Freiflächenanlagen würden einerseits große Flächen beanspruchen, andererseits aber auch zur Erholung des Bodens und zur Biodiversität beitragen.
• Zudem würden sie sich ins Landschaftsbild eingliedern.
• Ihre allgemeine Akzeptanz wachse mit den deutlich sinkenden Stromgestehungskosten.
• Laut dem BDEW seien lokale Solarpark-Projekte bislang nur vereinzelt abgelehnt worden.
• Sie seien vorzugsweise auf Konversionsflächen und Randstreifen von Schienenwegen und Autobahnen gebaut worden.
• Dank der Kostendegression und Investitionen, die sich auch ohne Förderung rechneten, entstünden immer mehr Solarparks außerhalb der Flächenrestriktionen des EEG. Außerdem mildere das EEG 2021 einige für Freiflächenanlagen bislang bestehende Restriktionen ab.

Um das gesamte Potential der Photovoltaik für die Erreichung des Klimaziels 2030 auszuschöpfen, sei dem BDEW zufolge eine in etwa gleiche Aufteilung des jährlichen Zubaus auf Photovoltaik-Freiflächenanlagen und Photovoltaik-Dachanlagen sinnvoll. Indem man innovativer PV-Anlagenkonzepte verstärkt ausbaue, könne man die Ausbauziele besser erreichen.

Für den vom BDEW angepeilten verstärkten Ausbau der Photovoltaik mit mehr als 10 GW Netto-Installation pro Jahr sei es erforderlich, dass die Bürger*innen und Gemeinden frühzeitig – auch finanziell – am Projekt beteiligt würden. Außerdem sollte die Erschließung weiterer Flächen einfühlsam erfolgen und Landwirtschaft und Naturschutz berücksichtigen.

Daher empfiehlt der BDEW zum Ausbau der PV, insbesondere der PV-Freiflächenanlagen:

• Eine wachsende Akzeptanz für PV-Freiflächenanlagen vor Ort ergebe sich aus einheitlichen Planungsstandards, vorausgesetzt, sie berücksichtigten die Belange von Naturschutz, Landwirtschaft und der Bevölkerung. Hierbei gehe es beispielsweise um sogenannte Sichtbeziehungen zu Wohngebieten.
• Da bestehende Flächen für Photovoltaik meist gut akzeptiert würden, weil sich die Anwohner daran gewöhnt hätten, sei es dem BDEW zufolge sehr wichtig, vorhandene Flächen für die Photovoltaik nicht zu verlieren. Stattdessen solle man dort dafür sorgen, dass Repowering und solare Flächennachnutzung machbar würden.
• Bundesländer, die benachteiligte Flächen bisher noch nicht mit einer entsprechenden Verordnung für Ausschreibungs-Solaranlagen geöffnet hätten, sollten eine solche Öffnung vornehmen. Alternativ könnte die Länder-Öffnungsklausel von einer entsprechenden bundesgesetzlichen Regelung ersetzt werden.
• Bund und Länder sollten zudem ihre Kommunen unterstützen, ihr Potenzial für den forcierten Ausbau der PV frühzeitig aufzudecken und zu erschließen.
• Es müssen darüber hinaus die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass sich Kommunen freiwillig finanziell an Solarparks beteiligen könnten.
• Innovative Anlagenkonzepte wie Agri-PV und Floating-PV, die die Flächenkonkurrenzen minderten, sollten beim weiteren Zubau stärker beachtet werden.
• Zu guter Letzt empfiehlt der BDEW eine konsequente Entbürokratisierung bei der Realisierung von Photovoltaik-Projekten sowie schlanke Planungs- und Genehmigungsverfahren – beide würden das Engagement von Bürger*innen fördern.

Der BDEW sagt in seinem Positionspapier ganz klar, dass Freiflächenanlagen innerhalb des PV-Ausbaupfades unverzichtbar seien. Er begründet das damit, dass neue und große Anlagen die niedrigsten Stromgestehungskosten aller Erzeugungsarten verursachten.

Größere PV-Freiflächen-Anlagen ließen sich zum Teil schon förderfrei im Markt betreiben, zum Beispiel über PPA, und würden die nötigen Deckungsbeiträge einfahren. Es gelte daher, mögliche Hemmnisse frühzeitig zu erkennen und zu beseitigen und mit einer zunehmenden Flächenverfügbarkeit das Potenzial für PV-Freiflächenanlagen komplett auszuschöpfen.

Bis heute, so schreibt der BDEW, würden Freiflächen-Solarparks allerdings wie neue Gebäude oder vollversiegelnde Parkplätze behandelt werden, gleichwohl sie maßgeblich

• Zu Biodiversität,
• Wasserschutz
• Und zur Erholung zuvor intensiv genutzter Böden beitragen könnten.

Zugleich gelte es bei zunehmender Zahl und

Größe der PV-Freiflächen-Projekte deren Akzeptanz nicht nur zu erhalten, sondern bestenfalls zu stärken. Damit das geschehe, brauche es zum einen Standards

• für die ökologische Verträglichkeit
• und zu Nutzungskonkurrenzen, insbesondere mit der Landwirtschaft,
• für Sichtbeziehungen zu Siedlungen
• und für eine Partizipation.

Zum anderen sollten die Genehmigungsbehörden zu mehr Verbindlichkeit und Geschwindigkeit verpflichtet sein und, sofern keine Verschlechterung der ökologischen Qualität eintritt und Biodiversität sowie Wildwechsel gewährleistet seien, auf Naturschutzausgleich verzichten.

Ausschreibungen von Solarparks

Die bisherigen Ausschreibungen für PV-Freiflächenanlagen seien nach Einschätzung des BDEW sehr erfolgreich gewesen. Es habe zum Teil erheblich Überzeichnungen gegeben. Außerdem hätten sie eine beispiellose Kostendegression aufgezeigt. So habe die Zuschlagshöhe in der ersten PV-Ausschreibung des Jahres 2021 bei den Freiflächenanlagen bei im Schnitt nur noch 5,03 Eurocent pro Kilowattstunde (ct/kWh) gelegen. Deshalb empfiehlt der Branchenverband, Freiflächenanlagen auch künftig grundsätzlich auszuschreiben.

Innovationen für Freiflächen-PV

Den intensiven Wettbewerb im Bereich der Freiflächen begrüße der BDEW. Um einen Anreiz für weitere Technologie-Innovationen zu schaffen und die Marktreifung bestimmter Technologien zu fördern, sollten spezifische Förderinstrumente zum Zuge kommen. Denn innovative Photovoltaik-Konzepte können Nutzungskonflikte lindern, da sie eine echte Doppelnutzung von Flächen beinhalten.

Vor allem zur Anwendung von Agri-PV, einer kombinierten Flächennutzung für die landwirtschaftliche Produktion und die solare Stromerzeugung, schöpfe Deutschland sein Potential noch nicht aus, zum Beispiel im Bereich der Sonderkulturen wie Kernobst- und Beerenerzeugung.

Agri-PV-Anlagen würden dem BDEW zufolge die klassische Doppelnutzung einer gegebenen Fläche ermöglichen, genauso wie dies auch PV-Dachanlagen täten. Die Agri-PV-Technik könne dem landwirtschaftlichen Betrieb dienen und mehrere Nutzungsvorteile verbinden:

So ersetze Agri-PV bei Sonderkulturen im Reihenanbau den Einsatz von Hagelschutzfolien

und reduziert den Wasserbedarf dank Verschattung.

Daher sollten Flächen, die für Agri-PV-Anwendungen genutzt würden, auch künftig eindeutig als landwirtschaftliche Nutzfläche gelten – mit integrierter Agri-PV-Nutzung. Die Beihilfefähigkeit für Agrarsubventionen bliebe für diese Flächen demnach erhalten.

Die Kombination von Photovoltaik-Anlagen mit Windenergieanlagen beziehungsweise Elektrolyseuren oder Speichern unterstütze die systemdienliche Ausgestaltung von Solarparks, schätzt der BDEW ein. Diese Anlagen trügen wegen ihrer bedarfsgerechteren Fahrweise zur Systemstabilität bei. Die Voraussetzung einer Erweiterung des systemdienlichen Einsatzes der Anlagenkombination, beispielsweise, indem weitere marktliche und nicht standardisierte Systemdienstleistungen bereitgestellt würden, sollte daher geschaffen werden.

Daher empfiehlt der BDEW zum Ausbau der PV, insbesondere der PV-Freiflächenanlagen:

• Ds Ausschreibungsvolumen der Innovationsausschreibungen für „besondere Solaranlagen“ wie Agri-PV sollte auf zunächst 250 MW angehoben werden. Zugleich sollte die Grenze für Maximalgebote auf zunächst 30 MW (entsprechend der Maximalgrenze für Gebote für Freiflächenanlagen) heraufgesetzt werden.
• Das gesteigerte Ausschreibungsvolumen sollte zusätzlich zu den klassischen Innovationsausschreibungen und den Regelausschreibungen (für Freiflächenanlagen) erfolgen und nicht von deren Ausschreibungsvolumina abgezogen werden. Die Anforderung für diese Ausschreibung zur Pflicht der Einreichung eines Gebotes als Anlagenkombination widerspreche dem BDEW zufolge dem Grundgedanken einer effizienten Flächennutzung solcher Konzepte. Der Branchenverband empfiehlt daher ihre Streichung.
• Ausschreibungen für "besondere Solaranlagen" in den Innovationsausschreibungen sollten höchstens zweimal durchgeführt und einer Evaluation unterzogen werden. Für „besondere Solaranlagen“ müssten danach spezifische Segmente in der Regelausschreibung geschaffen werden, um eine großskaligere und verstetigte Markteinführung dieser Konzepte zu ermöglichen.
• Die Möglichkeit zur Ausweitung der Systemdienlichkeit von PV-Speicher-Konstellationen in den Innovationsausschreibungen sei vor allem hinsichtlich des Netzstrombezugs zu untersuchen.
• Die Anlagengröße von 750 kW sollte als verpflichtende Eintrittsschwelle für das Ausschreibungsregime unverändert bleiben, die Maximalgröße für die Förderfähigkeit von Anlagen jedoch auf 30 MW erhöht werden. Hiermit könne kurzfristig und ohne großen Förderbedarf weiteres Potenzial in einem Größensegment erschlossen werden, in dem die Realisierung förderfreier Anlagen noch nicht gesichert sei.
• Weil bislang sämtliche Ausschreibungsrunden überzeichnet gewesen seien, sollten die jährlichen Ausschreibungsvolumina deutlich – auf mindestens 5 GW – erhöht werden, ohne den Wettbewerb und die Kosteneffizienz zu beeinträchtigen.
• Zum Erschließen weiterer Flächenpotenziale sollte der nutzbare Randstreifen neben Bundesautobahnen und Schienenwegen jenseits der aktuell zulässigen 200 m auf mindestens 500 m erweitert und die gesamte Fläche des überstrichenen Flurstücks einbezogen werden.
• Alle Bundesländer sollten von der bisherigen Länder-Öffnungsklausel Gebrauch machen. Alternativ sollte eine bundeseinheitliche Regelung für "benachteiligte Flächen" geschaffen werden, die die bisherige Länder-Öffnungsklausel für mögliche landesspezifische Regelungen ablöse.
• Die zusätzliche Zusammenrechnungsvorschrift für Freiflächenanlagen mehrerer Betreiber innerhalb eines 24 Monatszeitraums gemäß § 24 Absatz 2 EEG sollte als pauschale Verzögerung des Ausbaus gestrichen werden. Eine raumverträgliche Steuerung des Ausbaus könne im Einzelfall gezielter über das Planungs- und Genehmigungsrecht erreicht werden, schreibt der BDEW.

Nach Einschätzung des BDEW gebe es viele Beispiele für Solarparks, die außerhalb des Förderregimes des EEG errichtet und finanziert würden. Aber: Nicht alle Anlagekonzepte ließen sich förderfrei umsetzen. Noch sprächen die wirtschaftlichen Bedingungen dagegen, aus der vollständigen Marktintegration einen Regelfall zu gestalten.

Daher empfiehlt der BDEW zum Ausbau der PV, insbesondere der PV-Freiflächenanlagen:

• Der Schwellenwert für die EEG-Förderung sollte von 20 auf 30 MW angehoben werden mit der Konsequenz, dass erst Anlagen mit einer Größe oberhalb von 30 MW keine explizite Förderung über das EEG erhalten würden.
• Die Rahmenbedingungen für den Abschluss von langfristigen Stromlieferverträgen (PPA) und Herkunftsnachweise (HKN) müssten verbessert werden. Wesentlicher Aspekt dabei sei eine stärkere Standardisierung von PPA-Musterverträgen, um eine höhere Liquidität in den PPA-Markt zu bringen. Dadurch wachse das Vertrauen in Grünstrom-Lieferverträge (Green PPAs) auch bei Stromkunden, die bisher den PPAs skeptisch gegenüberstünden, da dieser kleinteilige Markt ihnen zu undurchsichtig erscheine.
• Eine kartellrechtliche Sicherstellung der Zulässigkeit auch langfristiger Stromlieferverträge mit Green PPAs könne ebenso für ein höheres Vertrauen in Green PPAs sorgen.
• Auch für Grünstrom-Lieferverträge müsse für energieintensive Unternehmen eine CO2-Kompensation möglich sein. Dies sei von der EU schon neu geregelt worden, müsse nun aber mit entsprechenden Verordnungen noch möglichst zügig in Bundesrecht umgesetzt werden. Erst dann sei tatsächlich eine Rückerstattung der Mehrkosten durch den Emissionshandel an die energieintensiven Grünstrombezieher möglich.
• Auf Herkunftsnachweisen sollten die Angabe des Herkunftslands und die Art der Förderung verpflichtend sein. Dank besserer Transparenz könnte die bisher noch geringe Zahlungsbereitschaft für die grüne Eigenschaft steigen, wenn für Stromkunden besser ersichtlich sei, dass mit ihrem PPA eine ungeförderte oder eine ausgeförderte Erneuerbare-Energien-Anlage in der Region finanziert werde. Mit Blick auf Herkunftsnachweise aus Drittländern sollten die Angabe des Herkunftslandes und die Art einer etwaigen Förderung verpflichtend sein.
• Es muss eine optionale Möglichkeit zur Grünstellung von selbst beschafften und eigenerzeugten Strommengen durch Letztverbraucher (ohne Lieferanten-Beteiligung) sowie zur Grünstellung von Netzverlustenergie durch Übertragungs- und Verteilnetzbetreiber mittels der Verwendung von Herkunftsnachweisen für Grünstrom geschaffen werden.