Konsultation der Bundesnetzagentur zu Solaranlagen auf Grünland und Moorböden

Ohne große Solaranlagen auf Freiflächen wird das mit der Energiewende hierzulande nichts. Um den Ausbau der Solarstromerzeugung (Photovoltaik) zu forcieren, erweiterte der Gesetzgeber mit dem novellierten Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG 2023) im vergangenen Jahr die sogenannte Flächenkulisse für Freiflächenanlagen (FFA). Damit will er Solarparks in Zukunft auch auf Moorböden, die wieder vernässt werden, erlauben und förderfähig machen. Die Bundesnetzagentur (BNetzA) stellte Mitte Februar die Anforderungen an sogenannte besondere Solaranlagen auf Grünland und wieder zu vernässenden Moorböden zur Konsultation (Beratung). Wir erklären Ihnen hier, was es damit auf sich hat.

Damit Sie verstehen, worums geht und mitreden können, erläutern wir Ihnen vorab die wichtigsten Begriffe zum Thema und klären Sie über die wissenswerten Hintergründe auf.

Was ist eine Konsultation? (Begriffserklärung, Definition)

Unter dem Begriff „Konsultation“ versteht man im Allgemeinen eine Beratung. Im Besonderen kann das einerseits eine fachliche Beratung seitens eines Experten sein. Andererseits gilt auch eine gemeinsame Beratung im Sinne einer Besprechung zwischen in der Sache Verbündeten, Akteuren, Vertragspartnern, Regierungen & Co. als Konsultation.

Der Begriff „Konsultation“ stammt aus dem Lateinischen: „consultatio“ ist laut dem Herkunftswörterbuch des Duden auch die „Beratschlagung“.

Im Gesetzgebungsprozess bedeutet Konsultation meist, dass ein Gesetzestext vorgeschlagen wird und betroffene Akteure, Fachleute, Branchen- und Interessenverbände und andere ihre Stellungnahmen dazu abgeben können.

Kleiner Exkurs: Konsultationen im deutschen Gesetzgebungsprozess

Im deutschen Gesetzgebungsprozess finden Konsultationen an verschiedenen Stellen statt: Laut der Bundeszentrale für politische Bildung (bpb) ein oder mehrere Bundestagsabgeordnete, der Bundesrat oder die Bundesregierung den Entwurf eines neuen Gesetzes vorlegen. Typisch sei demnach ein Entwurf seitens der Bundesregierung, der von einem Mitarbeiter eines Bundesministeriums auf Anweisung seines Ministers erarbeitet werde. Wobei er bereits auf Stellungnahmen, zum Beispiel von Fachleuten und Interessenverbänden, setze und sich mit anderen Ministerien abstimme. Den fertigen Entwurf prüfe dann der Minister, der ihn der Bundesregierung (Kabinett) vorlege. Werde der Entwurf dort gebilligt, gehe er zum Bundesrat und mit dessen Stellungnahme schließlich zum Bundestag, wo er im Plenum zunächst allgemein diskutiert werde. Dieses sende ihn dann zum zuständigen Bundestagsausschuss. Dort gebe es auch eine erste Beratungsrunde. Sei die sogenannte 1. Lesung gelaufen, diskutiere der Bundestag erneut (2. Lesung). Erst dann entscheide man schließlich über das Gesetz (3. Lesung). Dann stünde noch die Zustimmung des Bundesrates aus. Habe es das Gesetz durch Bundestag und Bundesrat geschafft, sende die Bundesregierung es zum Unterschreiben zum Bundespräsidenten. Nachdem es im Bundesgesetzblatt verkündet werde, trete das eue Gesetz schlussendlich in Kraft.

Was ist Grünland? (Begriffserklärung, Definition)

Sogenanntes Grünland meint landwirtschaftliche Flächen, die großteils mit Grünzeug – Gräsern oder Kraut – bepflanzt sind. Diese lassen sich entweder als Wiese, als Weide oder als eine Mischform aus beidem nutzen. Wiesen dienen dem Anbau von Futtermitteln. Weiden als Weidefläche für Tiere, die das Futter direkt fressen (weiden).


Was sind wieder zu vernässende Moorböden? (Begriffserklärung, Definition)

Um zu verstehen, was es mit dem Wiedervernässen von Mooren auf sich hat, hilft ein Blick in die deutsche Flächenhistorie: 4,2 Prozent (1,5 Millionen Hektar, ha) der gesamten Landfläche Deutschlands hätten Moorflächen ursprünglich eingenommen, schreibt der NABU. Seit gut zwei Jahrhunderten und verstärkt seit den 1950-Jahren seien sie demnach großflächig trockengelegt worden: Heute seien 95 Prozent der ehemaligen Moore Deutschlands entwässert, abgetorft und bebaut worden oder in landwirtschaftlicher und forstwirtschaftlicher Nutzung. Für den NABU sind diese Moore „tot“.

Warum legte Deutschland seine Moore trocken?

Moore seien häufig trockengelegt, also entwässert worden, um ihren Torf zu gewinnen oder um sie in Bauflächen beziehungsweise land- oder forstwirtschaftliche Nutzflächen umzuwandeln. In der Landwirtschaft werden sie gerne als Weiden für Weidetiere genutzt. Denn entwässerte Moore lassen sich mähen, nasse nicht. Und nur mit einer Mahd mehrmals im Jahr lasse sich nicht ausreichend Futter für beispielsweise Milchkühe gewinnen.

Warum will Deutschland trockengelegte Moore wieder vernässen?

Laut dem BUND verursache das Bewirtschaften entwässerter Moorböden 37 Prozent aller Treibhausgasemissionen der deutschen Landwirtschaft, gleichwohl die trockengelegten Moore nur 7 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche ausmachen würden. Die Tagesschau schreibt in ihrer Online-Ausgabe, dass die trockengelegten Moore für 7 Prozent der deutschen CO2-Emissionen verantwortlich und damit Klimakiller seien.

Der Klimawandel, seine Nebenwirkungen und Folgen lassen sich nur dämpfen, wenn es der Menschheit gelingt, ihren Ausstoß der sogenannten Treibhausgase, allen voran: CO2, zu senken. Moore haben eine hohe Klimarelevanz: Denn sie sind dem NABU zufolge Kohlenstoffspeicher. Laut dem MDR könnten die Moore 5 Prozent des von Deutschland ausgestoßenen CO2 speichern. Mit dem Entwässern werde der in den Mooren gespeicherte Kohlenstoff freigesetzt – etwa 50 Millionen Tonnen allein in Deutschland pro Jahr. Umgekehrt lässt sich mit dem Wiedernässen der Moore Kohlenstoff speichern.

Wie lassen sich Moore wieder vernässen?

Der Moorforscher Jan Peters von der Universität Greifswald sagte dem MDR, dass es die einfachste Form des Wiedervernässens von Mooren sei, wenn man dort das gegebenenfalls Abpumpen des Wassers stoppe. Und dem Agrarökonom Sebastian Lackner von der Universität Rostock zufolge habe man aktuell zwei Möglichkeiten, um Moore wieder zu vernässen:

Man baue dort Schilf an und ernte das auf den nassen Flächen.

Man bewässere den Boden und lasse ihn ruhen, bis er auf natürliche Weise wieder vermoore.

Weil die Wiedervernässung der toten Moore bedeute, dass der Landwirt die Flächen als landwirtschaftliche Fläche „abschreiben“ müsse, da es dem nassen Boden an Sauerstoff mangele und er zu feucht sei, um ihn als Feld oder Viehweide zu nutzen, sei die Wiedervernässung heikel für alle beteiligten Akteure, schreibt die Tagesschau. Deshalb befänden sich deutschlandweit aktuell nur einige Hundert ha trockengelegte Moore in der Wiedervernässung.

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Was sind besondere Solaranlagen? (Begriffserklärung, Definition)

Die Bundesnetzagentur definiert besondere Solaranlagen als solche, auf

  • „Ackerflächen, die kein Moorboden sind, mit gleichzeitigem Nutzpflanzenanbau auf derselben Fläche.
  • Flächen, die kein Moorboden sind, bei gleichzeitiger landwirtschaftlicher Nutzung in Form eines Anbaus von Dauerkulturen oder mehrjährigen Kulturen auf derselben Fläche.
  • Grünland, das kein Moorboden ist, bei gleichzeitiger landwirtschaftlicher Nutzung als Dauergrünland, wenn das Grünland nicht in einem Natura 2000-Gebiet im Sinn des § 7 Abs. 1 Nr. 8 des Bundesnaturschutzgesetzes liegt und kein Lebensraumtyp ist, der in Anhang I der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 7), die zuletzt durch die Richtlinie 2006/105/EG (ABl. L 363 vom 20.12.2006, S. 368) geändert worden ist, aufgeführt ist.
  • Parkplatzflächen.
  • Moorböden, die entwässert und landwirtschaftlich genutzt wurden und die dauerhaft wiedervernässt werden.“

Warum stellt die Bundesnetzagentur die Anforderungen für besondere Solaranlagen zur Konsultation?

Die BNetzA schreibt in ihrer zugehörigen Pressemeldung, dass die öffentliche Konsultation dazu diene, eine Festlegung mit Anforderungen an solche Solaranlagen auf Grünland und auf entwässerten Moorböden, die wieder vernässt werden, vorzubereiten, für die eine Förderung nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz in Anspruch genommen werden könne. Diese Festlegung werde demnach zum 1. Juli 2023 erlassen.

Der Festlegungsentwurf beziehe sich der BNetzA zufolge auf die Anforderungen an die besonderen Solaranlagen, die eingehalten werden müssten, um eine Förderfähigkeit gemäß EEG 2023 zu erlangen. Die BNetzA weist darauf hin, dass mit dem Festlegungsentwurf weder die gesetzlich vorgegebene Flächenkulisse des EEG erweitert noch eingeschränkt werde. Von der Festlegung nicht umfasst seien demnach vor allem baurechtliche und naturschutzrechtliche Aspekte. Diese seien von den dafür zuständigen Behörden im Rahmen ihrer kompetenzrechtlichen Zuständigkeiten zu prüfen.


Bis wann läuft die Konsultation?

Der Konsultationszeitraum läuft seit dem 13. Februar 2023 und endet am 17. März 2023. Bis zu diesem Tag könnten laut der BNetzA Stellungnahmen eingereicht werden. Das zugehörige Konsultationsdokument stellt die BNetzA auf ihrer Internetseite bereit.

Wie können Stellungnahmen abgegeben werden?

Die BNetzA bittet darum, die Stellungnahme ausschließlich als PDF-Dokument per E-Mail an die E-Mail-Adresse

ee-ausschreibungen@bnetza.de

zu senden. Sie weist zudem daraufhin, dass sie sich vorbehalte, eingegangene Stellungnahmen auf ihrer Internetseite zu veröffentlichen.

Es obliege den Stellungnehmenden, eine Einwilligung Betroffener zur Veröffentlichung potentieller personenbezogener Daten wie Namen, Unterschriften, Telefonnummern, E-Mail-Adressen mit Namen als Bestandteilen einzuholen. Alternativ könne man zudem eine für die Veröffentlichung bestimmte Fassung der jeweiligen Stellungnahme einsenden, in der die personenbezogenen Daten geschwärzt seien. Entsprechendes gelte, soweit in den übermittelten Stellungnahmen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten seien.

Was stellt die BNetzA konkret zur Konsultation?

Besondere Solaranlagen auf Grünland seien laut der Bundesnetzagentur solche Solarparks, „bei denen eine Doppelnutzung am Standort der Errichtung in Form einer Grünlandbewirtschaftung stattfinden muss“.

Bei Solarparks auf entwässerten Moorböden stünde demnach „eine Wiedervernässung von Moorböden im Vordergrund“: Mit dieser werde der Boden wieder wassergesättigt, so dass der CO2-Ausstoß gesenkt und perspektivisch Treibhausgase vom Moorboden gespeichert werden könnten.

Die folgenden Anforderungen würden demnach für Solarparks auf Moorböden gelten, die entwässert und landwirtschaftlich genutzt worden seien, und mit der Errichtung der Solarparks dauerhaft wiedervernässt würden.

„a) Moorboden ist nach § 3 Nummer 34a EEG jeder Boden, der die Voraussetzungen des §11 Absatz 2 der GAP-Konditionalitäten-Verordnung erfüllt und der der Erstellung der Gebietskulisse nach § 11 Absatz 3 der GAP-Konditionalitäten-Verordnung zugrunde gelegt werden kann.

b) Die Moorböden müssen entwässert und landwirtschaftlich genutzt worden sein. Landwirtschaftliche Flächen sind Flächen, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt werden;4 auf ihnen muss eine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 lit. c VO (EU) Nr. 1307/2013 erfolgt sein.

c) Die Flächen müssen mit der Errichtung der Solaranlagen dauerhaft wiedervernässt werden.

d) Die Wiedervernässung muss darauf abzielen, dass Mindestwasserstände von maximal 10 cm unter Flur im Winter und von Mindestwasserstände maximal 30 cm unter Flur im Sommer erreicht werden.

e) Über den Beginn der dauerhaften Wiedervernässung ist dem Netzbetreiber eine Bestätigung der Wasserbehörde spätestens bei der Inbetriebnahme vorzulegen.

f) Sollten sich die angestrebten Mindestwasserstände nicht aus der Bestätigung der Wasserbehörde ergeben, sind diese durch die Vorlage eines hydrologischen Gutachtens gegenüber dem Netzbetreiber nachzuweisen.

g) Die Errichtung der besonderen Solaranlagen auf einem Moorboden liegt vor, wenn sich die Module auf bzw. über dem Moorboden befinden. Dabei ist unerheblich, ob die Solaranlagen aufgeständert und fest im Boden verankert oder schwimmend auf der Fläche als sogenannte Floating PV errichtet werden.

h) Die Errichtung der Solaranlagen darf vor dem Beginn der Maßnahmen zur Wiedervernässung erfolgen;

i) die Inbetriebnahme der Solaranlagen darf erst nach dem Beginn der Maßnahmen der Wiedervernässung erfolgen.

j) Errichtung und Betrieb der Solaranlagen dürfen der Wiedervernässung nicht im Wege stehen.

k) Weitere technische Einrichtungen (zum Beispiel Wechselrichter oder Netzanschlussleitungen) müssen sich nicht auf dem wiedervernässten Moorboden befinden.

l) Eine landwirtschaftliche Nutzung der wiedervernässten Moorböden ist nur zulässig, wenn sie § 12 GAP-Konditionalitäten-Verordnung entspricht.“

Den Begriff „landwirtschaftliche Nutzung“ habe die BNetzA nach eigenen Angaben gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 interpretiert, da diese schon zur Bestimmung anderer besonderer Solaranlagen herangezogen worden sei. Damit harmonisiere man das Recht, so dass es auch freundlicher anzuwenden werde.

Zeitlich könnten die Solarparks schon gebaut werden, bevor die Wiedervernässungsmaßnahmen begännen, schreibt die BNetzA in ihrem 6-seitigen Festlegungspapier (PDF-Dokument). Der Hintergrund dafür sei, dass andernfalls der Baugrund schlechter befahrbar wäre und der Aufwand für den Bau und damit die Kosten steigen würden, beispielsweise, weil teils schweres Spezialgerät nötig würde.

Zudem sprächen ökologische Aspekte gegen den Solarparkbau während oder nach der Wiedervernässung: Denn der Moorboden würde bei zunehmendem Wiedervernässungsgrad von den Baumaschinen wieder stärker verdichtet.

Die Maßnahmen zur Wiedervernässung sollten spätestens direkt nach dem Solarparkbau starten, um für einen zeitlichen Bezug zwischen Wiedervernässung und Anlagenbau zu sorgen. Aber: Nach dem EEG dürften die Solarparks erst danach in Betrieb genommen werden. Somit stelle man sicher, dass die Wiedervernässung tatsächlich starte und man somit die Fördervoraussetzungen einhalte.

Es werde laut BNetzA gefordert, dass Bau und Betrieb des Solarparks der Wiedervernässung nicht dauerhaft im Weg stehen dürften. Das heiße demnach, dass die Freiflächenanlage so gebaut werden müsse, dass sie Landschaftspflegemaßnahmen nicht behindere – beispielsweise weil die Solarmodule zu eng stünden oder zu tief aufgeständert seien.

Man solle – gemäß dem Stand der Technik – zudem weder mineralisches Material noch Schwermetalle in den Moorboden einbringen. Der Solarparkbau sollte daher bodenkundlich begleitet werden, vorausgesetzt, es gelten keine anderweitigen Regelungen aufgrund baurechtlicher Vorgaben. Damit sollen die spezifischen ökologischen Anforderungen der Moorböden und die Erhaltung des sensitiven Ökosystems Moor berücksichtigt werden.

Die Synergien und Flächennutzungspotentiale, die sich der Gesetzgeber wünsche, ließen sich demnach nur verwirklichen und erschließen, wenn der Betrieb des Solarparks den Erhaltung und die Pflege der Moorböden so wenig wie möglich beeinträchtige.

Mit der geforderten Vorlage einer behördlichen Bescheinigung beim Netzbetreiber stelle man sicher, dass dieser die nötigen Fördervoraussetzungen nach dem EEG prüfen könne. Dank der behördlichen Bescheinigung könne der Netzbetreiber das Vorliegen von ihm sachfremden Fördervoraussetzungen beurteilen. Genüge die behördliche Bescheinigung inhaltlich nicht, sei ihm zur Bestätigung der Ziele der Wiedervernässung das hydrologische Gutachten vorzulegen, damit könne er Förderfähigkeit laut BNetzA bewerten.

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Für die Konsultation wendet sich die BNetzA mit drei zusätzlichen Fragen zu Solarparks auf wiedervernässten Moorböden an die potentiell Stellungnehmenden:

  1. Welche Nachweise wären geeignet, um die an die Solaranlagen gestellten Voraussetzungen darzulegen?
  2. Sollten nach der Inbetriebnahme noch weitere Nachweise über den Stand der Wiedervernässung gefordert werden?
  3. In welchem zeitlichen Abstand sind die Nachweise zu erbringen?

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