So machen die Bundesländer Platz für Erneuerbare Energien

Zum Gelingen der Energiewende müssen Solarstrom-Anlagen (Photovoltaik-Anlagen) nicht nur auf Dächer und an Fassaden, sondern auch auf freie Flächen. Denn ohne große Photovoltaik-Freiflächenanlagen bleiben die ambitionierten Klimaschutzziele Deutschlands unerreichbar. Die Agentur für Erneuerbare Energien (AEE) legte ein neues Hintergrundpapier vor, das unter anderem belegt, wie weit die Bundesländer mit dem Ausbau der Freiflächen-PV inzwischen sind. Wir haben die wichtigsten Zahlen und Fakten des Hintergrundpapiers hier für Sie zusammengefasst.

Energiewende braucht den Solarstrom von Photovoltaik-Freiflächenanlagen (Solarparks)

Der massive Ausbau der deutschen Photovoltaik, also der technischen Anlagen zum Erzeugen von Solarstrom, ist eine beschlossene Sache. Ab Mitte des Jahrzehnts sollen 22 Gigawatt (GW) PV-Leistung jährlich neu hinzukommen, das entspreche der AEE zufolge einer Verdreifachung gegenüber der 2022 in Deutschland installierten PV-Leistung. Große Photovoltaik-Freiflächenanlagen (PV-FFA, auch Solarparks genannt) sollen beim Ausbau eine wichtige Rolle spielen.

Die Rolle der Solarparks beim Ausbau der PV-leistung in Deutschland

Das neue Hintergrundpapier der AEE zur „Raumplanung und Erneuerbare Energien. Flächenbereitstellung für Wind- und Solarfreiflächenanlagen in den Bundesländern“ können Sie hier kostenlos aus dem Internet herunterladen.

  • Bayern habe im Jahr 2021 mit 761 Megawatt (MW) die meisten neuen Photovoltaik-Anlagen errichtete, schreibt die AEE in der zugehörigen Pressemitteilung.
  • In Bezug auf die Landesfläche sei in Brandenburg mit 94 Kilowatt (kW) pro Quadratkilometer (km2) die höchste Leistung an Photovoltaik installiert.

Die AEE weist darauf hin, dass Solarparks nicht überall gebaut werden dürfen. Sie müssten demnach auf sogenannten Konversionsflächen, zum Beispiel ehemaligen Militäranlagen oder Flugplätzen, oder am Rand von Autobahnen und Schienenwegen errichtet werden.

Um den PV-Ausbau zu beschleunigen, hatte der Gesetzgeber 2022 die Flächenkulisse für Solarparks erweitert: Seit Jahresbeginn 2023 kommen

  • trockengelegte Moorflächen, die dauerhaft wiedervernässt werden sollen,
  • sowie die sogenannte Agri-PV und Floating-PV neu hinzu. Bei Agri-PV-Anlagen montiert man die Solarmodule auf hohen Gestellen (Aufständerung), sodass darunter entweder Pflanzen angebaut werden und teilweise sogar Landmaschinen fahren können oder Weidetiere (Schafe, Ziegen, Geflügel, Bienen) Platz zum Weiden haben. Die Agri-PV macht somit eine Doppelnutzung der Fläche möglich: erstens zur Strom- und zweitens zur Nahrungsmittelproduktion. Unter Floating-PV versteht man PV-Anlagen, die auf ungenutzten Gewässern schwimmen – zum Beispiel auf stillgelegten und mit Wasser gefüllten Kohlegruben.

Die Bundesländer können der AEE zufolge darüber hinaus auch landwirtschaftliche Flächen, die wegen schlechter Bodenqualität oder ungünstiger klimatischer Bedingungen relativ geringe Erträge erwirtschaften, für den Bau von Solarparks freigeben. Von dieser Länderöffnungsklausel hätten bislang die Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westphalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt Gebrauch gemacht.

Zur Raumplanung für PV-FFA merkt die AEE zwei Punkte an:

  1. Gemeinden und Städte könnten demnach über ihre Bauleitplanung Einfluss auf den Bau von PV-FFA nehmen. Übereinstimmend mit den bei der Raumplanung übergeordneten Ebenen würden die Kommunen demnach ihre Fläche im Rahmen der Bauleitplanung steuern. Dabei stünden ihnen die Instrumente des Flächennutzungsplans, die Bebauungspläne sowie städtebauliche Verträge zur Verfügung. Öffentliche Behörden und Träger öffentlicher Belange, gesetzgebende Körperschaften und die Öffentlichkeit müssten über die laufenden Planungen informiert und daran beteiligt werden. Außerdem müsse ihnen die Möglichkeit zum Mitwirken und Einspruch gegeben werden.
  2. In einigen Bundesländern sei zum Erreichen der Flächenziele eine Erhöhung der Flächenausweisung und eine Verkürzung der Genehmigungsverfahren vonnöten.

PV-Freiflächenanlagen: Rechtlicher Rahmen und Steuerungsmöglichkeiten für die Bundesländer

Photovoltaik-Freiflächenanlagen seien für das Erreichen der deutschen Klimaschutzziele unverzichtbar, betont die AEE in ihrem Hintergrundpapier. Und deshalb habe der Gesetzgeber die rechtlichen Rahmenbedingungen für den PV-Ausbau verändert:

  • Mit der Neufassung des EEG (EEG 2023 sei demnach die gesamte Ausbaurate für die Solarstromerzeugung ab Mitte des Jahrzehnts auf ein Niveau von 22 GW pro Jahr angehoben worden, sodass im Jahr 2030 insgesamt rund 215 GW Photovoltaik-Leistung in Deutschland installiert sein sollen.
  • Für geförderte Photovoltaik-Freiflächenanlagen schreibe das EEG 2023 vor, für welche Standorte ein EEG-Vergütungsanspruch bestünde: Dies seien Konversionsflächen wie ehemalige Mülldeponien oder militärische Liegenschaften sowie 500 Meter (m) breite Streifen entlang von Autobahnen und Schienenwegen. Mit der Änderung des EEG 2023 kämen ehemalige Moorflächen, die dauerhaft wiedervernässt werden sollen, sowie Agri-PV und Floating-PV neu hinzu.
  • Zusätzlich sei für die Teilnahme an EEG-Ausschreibungen ein Bebauungsplanverfahren durchzuführen (§ 37 EEG).

PV-Freiflächenanlagen mit EEG-Vergütung: förderungsfähige PV-FFA

Das EEG 2023 ermächtige die Bundesländer zudem mit einer sogenannten Freiflächenverordnung, Solarparks auch in sogenannten benachteiligten Gebieten, hier: in benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten, also auf Flächen, die wegen ihrer schlechten Boden- oder Klimaverhältnisse kaum landwirtschaftlich nutzbar seien, zu berücksichtigen und so weitere, ungenutzte Potenziale für den PV-Ausbau zu erschließen (§ 37c EEG 2023).

Von dieser Länderöffnungsklausel würden der AEE zufolge bisher allerdings nur neun Bundesländer Gebrauch machen. Das seien:

  1. Baden-Württemberg,
  2. Bayern,
  3. Hessen,
  4. Niedersachsen,
  5. Nordrhein-Westphalen,
  6. Rheinland-Pfalz,
  7. Saarland,
  8. Sachsen
  9. und Sachsen-Anhalt.

PV-Freiflächenanlagen ohne EEG-Vergütung: nicht förderungsfähige PV-FFA

Die AEE erklärt in ihrem Hintergrundpapier auch, dass deutschlandweit viele PV-Freiflächenanlagen geplant seien, die wegen ihrer Wirtschaftlichkeit ohne EEG-Vergütung auskämen. Wichtig: Bei diesen Anlagen außerhalb der EEG-Förderung spiele die Standortsteuerung des EEG demnach keine Rolle und die Bundesländer könnten keinen Einfluss darauf ausüben.

Im Jahr 2022 seien deutschlandweit laut der AEE Photovoltaik-Anlagen mit einer Gesamtleistung von 772 MW ohne Förderung zugebaut worden. Damit würden die förderfreien PV-Anlagen mehr als ein Zehntel (11 Prozent) des gesamten Zubaus ausmachen. Unter den großen Solarstromanlagen mit einer installierten PV-Leistung von mehr als 750 kW sei es sogar etwa ein Drittel.

Dazu müsse man auch wissen, dass sowohl Photovoltaik-Freiflächenanlagen zur Solarstromerzeugung als auch Solarthermie-Freiflächenanlagen zur Solarwärmeerzeugung im Gegensatz zu Windkraftwerken nicht als privilegierte Vorhaben im Außenbereich nach § 35 des Baugesetzbuches (BauGB) zulässig seien. Ausnahmen würden Solarstromanlagen entlang von Autobahnen und Schienen mit einem Abstand von bis zu 200 Metern vom Fahrbahnrand bilden. Diese fielen laut der AEE seit 2023 ebenfalls unter den genannten § 35 BauGB. Die privilegierten Vorhaben seien demnach in § 35 Absatz 1 BauGB abschließend aufgezählt.

Für alle anderen Freiflächenanlagen unterliege das Genehmigen der Anlagen der kommunalen Bauleitplanung. Die zuständige Gemeinde müsse der AEE zufolge

  • einen Bebauungsplan für die Photovoltaik-Freiflächenanlage aufstellen
  • und den Flächennutzungsplan entsprechend ändern.

Die AEE weist daraufhin, dass sich die Photovoltaik-Freiflächenanlagen jedoch als „raumbedeutsam“ einstufen ließen. Infolgedessen könne eine sogenannte raumordnerische Steuerung erfolgen.

Aber: Welche Photovoltaik-Freiflächenanlagen raumbedeutsam seien, das sei noch nicht abschließend geklärt worden. Die Größenordnung reiche hier laut AEE von einem halben Hektar (ha, Rheinland-Pfalz) bis zu zehn ha (Nordrhein-Westfalen).

Zudem schreibt die AEE in ihrem Hintergrundpapier, dass das Ausweisen von sogenannten Vorbehalts- und Vorranggebieten eine Aufgabe sei, die in der Verantwortung der Länder- beziehungsweise der Regionalplanung liege.

Zahlen und Fakten zum aktuellen Stand des Ausbaus der PV-Freiflächenanlagen in Deutschland

  • Bundesweit seien dem Hintergrundpapier der AEE zufolge im Jahr 2021 etwa 7,5 GW an Erneuerbaren Energien im Strombereich installiert gewesen.
  • Im Vergleich zum Vorjahr 2020 habe sich der Zubau damit um 13 Prozent erhöht.
  • Im Bereich Photovoltaik sei der Zubau mit 5,6 GW im Jahr 2021 um 17 Prozent gegenüber dem Vorjahreswert von 2020 gestiegen.

Ausblick

Um das Ausbauziel des EEG 2023 von 215 GW Photovoltaikleistung bis 2030 zu erfüllen, müsse Deutschland die Ausbaurate erhöhen, schreibt die AEE. Zwischen den Bundesländern sei ein Nord-Süd-Gefälle für PV-Anlagen zu erkennen: Der Zubau von Photovoltaik sei demnach zu fast der Hälfte auf die drei Bundesländer Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen entfallen. Laut dem „Bericht des Bund-Länder-Kooperationsausschusses zum Stand des Ausbaus der erneuerbaren Energien sowie zu Flächen, Planungen und Genehmigungen für die Windenergienutzung an Land an die Bundesregierung gemäß § 98 EEG – Berichtsjahr 2022“ nehme Nordrhein-Westfalen eine Sonderrolle in, denn das Bundesland habe  bei PV zu den Volumenträgern aufgeschlossen.

Zubau an Photovoltaik in den Bundesländern – Berichtsjahr 2021

Insgesamt seien deutschlandweit Ende 2021 dem oben verlinkten Bericht des Bund-Länder-Kooperationsausschusses zufolge fast 2,3 Millionen PV-Anlagen mit einer Gesamtleistung von etwa 59,3 GW installiert gewesen. Der wachsende Zubau neu installierter PV-Anlagen seit 2015 habe sich demnach auch im Berichtsjahr 2021 fortgesetzt – und die im § 4 EEG 2021 verankerten Ziele von 63 GW installierter Leistung für PV für das Jahr 2022 wären somit (unter der Annahme eines fortgeführten Zubaus im Jahr 2022) erreichbar, ist in dem Bericht weiter zu lesen. Insgesamt wäre demnach deutschlandweit Ende des 1. Halbjahres 2022 eine PV-Leistung von 62,9 GW installiert gewesen.

Im Vergleich zum Berichtsvorjahr 2020 habe sich der PV-Zubau um 17 Prozent erhöht und im Jahr 2021 ein Gesamtvolumen von 5,6 GW zusätzlicher PV-Leistung erreicht. Maßgeblich für diese Entwicklung seien Anlagen auf und an Gebäuden, also großteils Dachanlagen.

Grundsätzlich unterscheide das Marktstammdatenregister (MaSTR) vier Orte zum Errichten (Standorte) für Photovoltaik-Anlagen:

  1. Bauliche Anlagen (Anlagen an Gebäuden: Dach- und Fassadenanlagen),
  2. Freiflächenanlagen,
  3. sonstige bauliche Anlagen (bodeninstallierte Anlagen auf vormals baulich genutzten Flächen wie Mülldeponien),
  4. steckerfertige Erzeugungsanlagen (sogenannte Plug-in- beziehungsweise Balkonanlagen)

Mit Blick auf den PV-Zubau in den einzelnen Bundesländern ergebe sich laut dem Bricht folgendes Bild:  

  • Bauliche Anlagen hätten im Jahr 2021 mit 61 Prozent den größten Anteil am Zubau gehabt.
  • Vernachlässigbar klein sei der Anteil sogenannter Balkonanlagen gewesen.
  • Den Anteil von PV-Freiflächenanlagen beziffert der Bericht mit rund 34 Prozent.
  • Und den Anteil sonstiger baulicher PV-Anlagen, die demnach weitgehend auch als PV-Freiflächenanlagen wahrgenommen würden, beziffert er auf rund 5 Prozent.

Diese Anteile würden demnach jedoch langsam steigen, wie es sich aus einem Vergleich mit den insgesamt installierten PV-Leistungen ergebe.

Im Vergleich der Bundesländer untereinander seien in Bayern sowohl die meisten Photovoltaik-Dach- als auch die meisten Photovoltaik-Freiflächenanlagen installiert.

Bayern, Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg hätten demnach im Dachflächensegment annähernd gleich viel zugebaut, in Summe fast 2 GW.

In Mecklenburg-Vorpommern sind PV-Freiflächenanlagen doppelt so groß wie in Bayern

Bei den Freiflächenanlagen sei in Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt ein Löwenanteil von zusammen 1,5 GW neu installiert worden, wovon die Hälfte allein in Bayern registriert worden sei. Auffällig sei dabei die unterschiedliche durchschnittliche Anlagengröße: Während dieser Wert in Bayern im Schnitt 2,3 Megawatt (MW) pro Anlage betrage, hätte eine PV-FFA beispielsweise in Mecklenburg-Vorpommern im Schnitt eine Größe von 5,8 MW.

Die PV-Zubau-Verhältnisse zwischen den Errichtungsorten und den Bundesländern träfen dem Bericht zufolge in etwa so auch auf die insgesamt in Deutschland installierte PV-Leistung Ende 2021 zu.

Die installierte Gesamtleistung von PV-Anlagen (59,3 GW) im Jahr 2021 aufgeteilt nach Errichtungsort ergibt folgendes Bild: Mehr als zwei Drittel (69 Prozent) der PV-Anlagen sind an beziehungsweise auf Gebäuden installiert. Etwa ein Drittel (28 Prozent) ist am Boden montiert. Der Anteil steckerfertiger Anlagen habe 0,03 Prozent betragen.

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