Photovoltaik & Solarpark : Was sind benachteiligte Gebiete?

Für den Ausbau der Erneuerbaren Energien (EE) ist Platz nötig. Denn die Anlagen zur Erzeugung derselben müssen irgendwohin. Platz allerdings ist längst Mangelware. Freiflächen für Solarstromanlagen (Photovoltaik-Anlagen) müssen laut Gesetz in einer bestimmten Gebietskulisse errichtet werden, andernfalls gibt's dafür keine Vergütung gemäß § 48 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG). Es obliegt den Bundesländern, ob sie dafür neben Streifen rechts und links von Autobahnen und Schienen sowie Konversionsflächen auch sogenannte landwirtschaftlich benachteiligte Flächen genehmigen. Wir beantworten hier die Frage: Was sind benachteiligte Flächen? beziehungsweise Was sind benachteiligte Gebiete?

Damit Sie verstehen, was ein benachteiligtes Gebiet ist, machen wir Sie zunächst mit den übergeordneten Begriffen aus der Raumplanung bekannt.

Was ist Raumplanung?

In Deutschland dient der Begriff "Raumplanung"

  • als Oberbegriff für räumliche Planungen verschiedener Maßstabsebenen: angefangen bei der Bauleitplanung auf Ebene der Gemeinden bis hin zur Raumordnung im Rahmen der Planung von Regionen und Bundesländern.  
  • sowie zum einen für die räumliche Gesamtplanung und zum anderen die sektorale Fachplanung, unter anderem die Verkehrsplanung und Landschaftsplanung.

In Europa ist die Raumplanung meist Sache des Staates, im föderalen Deutschland Ländersache. Daher sind sogenannte Gebietskulissen meist auf Bundesländerebene fixiert, zum Beispiel gibt es die Gebietskulisse Windkraft Bayern im Energie-Atlas-Bayern, eine thematische Karte im Maßstab 1:100.000, die ausreichend windhöffige Flächen aufzeigt, auf denen Windkraftanlagen aus umweltfachlicher Sicht voraussichtlich Sinn machen.

Was ist eine Gebietskulisse?

Der Begriff "Gebietskulisse" ist ein Fachausdruck in der Raumplanung. Damit wird ein begrenztes Gebiet bezeichnet, das sich in Teilgebiete teilen lässt, die sowohl geografisch als auch naturschutzfachlich gleich beschaffen, also homogen sind.
Alternativ ist auch der Begriff "Flächenkulisse" gängig, da die Begriffe "Gebiet" und "Fläche" teils synonym benutzt werden. Der aus dem Französischen stammende Begriff "Kulisse" lässt sich mit "äußerer Rahmen", "Umgebung", "Hintergrund" oder "Bühnenbild" im Sinne von "Bühnenhintergrund" übersetzen.
Verwendet wird der Begriff Gebietskulisse/Flächenkulisse zum Beispiel beim Planen und Bestimmen von

  • Schutzgebieten im Natur- und Landschaftsschutz wie Nationalparks
  • oder von Flächen für EE-Erzeugungsanlagen wie Solaranlagen (sowohl Solarstrom als auch Solarwärme und Windkraftanlagen).

Eine Gebietskulisse (siehe "Bühnenbild") ist in der Regel grafisch umgesetzt: als Karte. Darin sind für die kartographierten Gebiete

  • spezifischen Vorgabe (zum Beispiel ein Erlass)
  • und/oder Fachdaten (zum Beispiel zum Naturschutz oder Immissionsschutz

eingearbeitet worden. Entsprechend gibt es Karten mit verschiedenen Gebietskulissen, zum Beispiel

  • Gebietskulisse der Konversionsflächen
  • Gebietskulisse der benachteiligten Gebiete
  • Gebietskulisse erosionsgefährdete landwirtschaftliche Gebiete
  • Gebietskulisse der nitrat- und phosphatsensiblen Gebiete und viele mehr.

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Was ist eine Freifläche?

Der Ausbau der Solarstromerzeugung sei laut dem Solarenergie Förderverein e.V. (SFV) nur möglich, wenn die entsprechenden Photovoltaik-Anlagen nicht nur auf Dächern von Gebäuden und Überdachungen von Verkehrswegen, Terrassen und Carports sowie an Gebäudefassaden und Lärmschutzwänden installiert würden, sondern auch auf sogenannten Freiflächen. Eine Freifläche ist eine unbebaute Fläche.


Freifläche ist nicht gleich Freifläche


Typische Freiflächen finden Sie sowohl an den Rändern von Siedlungsgebieten als auch zwischen Siedlungen.
Anders als großflächige Freiräume außerhalb dicht bebauter Gebiete, sind mit Freiflächen weniger ausgedehnte Gebiete nahe Siedlungsräumen gemeint, unter anderem Familiengärten, Parkanlagen, stadtnahe Erholungsgebiete, Sportplätze, Friedhöfe, botanische Gärten. Solche Freiflächen haben wichtige Aufgaben:

  • stadt- und raumplanerische Aufgaben: Freiflächen trennen Siedlungen im Ballungsraum (Agglomerationsbereich). Sie sind gestaltendes und verschönerndes Element. Sie lockern dicht bebaute Gebiete auf. Sie werden für Freizeitaktivitäten ebenso genutzt wie zur sozialen und psychischen Erholung der Einwohner der jeweiligen Stadt.
  • ökologische Aufgaben: Freiflächen gleichen natürliche ökologische Prozesse aus, denn auf ihnen finden diese ungestörter statt als auf bebauten Flächen. So ist ihre Wasserspeicherfähigkeit höher und die Verdunstung läuft auf natürliche Weise ab. Wegen der besseren Versickerung bildet sich über Freiflächen auch das Grundwasser besser. Außerdem dienen Freiflächen als Rückzugsrefugium und Trittsteinbiotop für die städtische Flora und Fauna.


Wichtig zu wissen: Die Bautätigkeit und der erhöhte Wohnflächenbedarf steigen. Sie erhöhen den Nutzungsdruck auf noch vorhandene Freiflächen. Zugleich wird der ökologische und stadtplanerische Nutzen von Freiflächen immer höher bewertet – infolgedessen nimmt eine ökologisch orientierte Stadtplanung sie in Schutz. Immer häufiger beanspruchen aber auch EE-Erzeuger Freiflächen.

  • Freiflächen für große Solaranlagen (Solarparks)
    Freiflächen, die sich als Standorte für große Photovoltaik-Anlagen eignen, lassen sich in unterschiedliche Kategorien einteilen.

Nach den §§ 37 und 48 des novellierten EEG 2021 werden die EEG-Vergütungssätze für die zulässige Flächenkulisse Photovoltaik angewendet. Zu dieser zählen:

  • versiegelte Flächen, zum Beispiel Freiflächen an Straßen, auf Stellplätzen, Deponieflächen, Aufschüttungen, Lager- und Abstellplätzen.
  • Konversionsflächen (umgenutzte Flächen, Flächen mit geänderter Nutzung) aus wirtschaftlicher, verkehrlicher, wohnungsbaulicher oder militärischer Nutzung, darunter Abraumhalden, ehemalige Tagebaugebiete, Truppenübungsplätze und Munitionsdepots, Brachflächen.
  • Flächen entlang von Autobahnen oder Schienenwegen in einer Entfernung bis zu 200 Meter, inklusive eines 15 Meter breiten Grünstreifens.
  • Ackerland und Grünland, wenn dieses in einem benachteiligten Gebiet gemäß Richtlinie 86/465/EWG liegt und von den Bundesländern zur Nutzung als Solarpark freigegeben wurde.

Was ist ein benachteiligtes Gebiet?

Die Flächenkategorie "benachteiligtes Gebiet" ist eine verkürzte Form der Kategorie "landwirtschaftlich benachteiligtes Gebiet". Welche Fläche einem derart benachteiligten Gebiet zugeordnet wird, das legt die Europäische Union (EU) fest. Grundsätzlich gelten als benachteiligtes Gebiet

  • Berggebiete
  • und Gebiete, in denen auf Grund ungünstiger Standort- oder Produktionsbedingungen die Aufgabe der Landbewirtschaftung droht.

In Deutschland grenzen die Bundesländer nach vorgegebenen Kriterien benachteiligte Gebiete im Rahmen ihrer Gebiets-/Flächenkulisse benachteiligte Gebiete ab.

Welche Förderungen für benachteiligte Gebiete gibt es?

Ein landwirtschaftlich benachteiligtes Gebiet kann sowohl bei der Agrarförderung als auch bei der EEG-Förderung berücksichtig werden.


Benachteiligtes Gebiet: Agrarförderung


Der Begriff "landwirtschaftlich benachteiligtes Gebiet" ist auf die Agrarförderung zurückzuführen, in deren Rahmen landwirtschaftliche Betriebe eine finanzielle Ausgleichszulage (AGZ) erhalten, wenn sie in einem benachteiligten Gebiet mit ungünstigen Standortbedingungen wirtschaften. Mit dieser AGZ soll erreicht werden, dass die Landwirtschaft in diesen Gebieten fortgeführt sowie die flächendeckende Pflege und die Erhaltung der Kulturlandschaft nachhaltig gesichert werden.


Als besondere Gründe für die Benachteiligung gelten unter anderem:

  • Größe der Freiflächen
  • Spezifische Ertragsmesszahl (EMZ)
  • Gefahr von Hochwasser
  • Geometrie der Freiflächen
  • Erreichbarkeit der Freiflächen

  • Benachteiligtes Gebiet: EEG-Förderung
    Das EEG nutzt die Flächenkategorie "benachteiligtes Gebiet" ebenfalls im Rahmen der Photovoltaik-Förderung §37 Absatz (1) Satz 2 h und i "Gebote für Solaranlagen des ersten Segments" EEG. PV-Freiflächenanlagen seien laut SFV im Sinne des EEG in benachteiligten Gebieten förderfähig, wenn die Bundesländer über eine sogenannte Länderöffnungsklausel beschließen.
    Das heißt, dass die Bundesländer per Verordnung Flächen in benachteiligten Gebieten für die Freiflächen-Photovoltaik ausweisen könnten. Das hätten demnach schon verschiedene Bundesländer getan, unter anderem Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, das Saarland und Rheinland-Pfalz.
    Die Ausweisung könne dem SFV zufolge an Bedingungen und Fristen geknüpft werden. Investoren könnten Gebote über den Bau von PV-Freiflächenanlagen auf ausgewiesenen Gebieten im Rahmen von Ausschreibungen der Bundesnetzagentur abgeben, wenn sie eine Förderung der Anlagen nach EEG erzielen möchten.


Doppelte Förderung?


Der Energieatlas Bayern online schreibt, dass landwirtschaftliche Flächen, die in beiden Gebietskulissen, der der Agrarförderung und der der EEG-Förderung, enthalten seien, in der Regel

  • entweder über die Agrarförderung (bei landwirtschaftlicher Nutzung)
  • oder über die EEG-Förderung (bei Nutzung für PV-Freiflächen)

gefördert werden könnten. Wobei angemerkt wird, dass Sonderfälle bei kombinierter Nutzung denkbar seien: Stichwort Agri-Photovoltaik.

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